CONSILIUL LEGISLATIV
Aviz nr. 553 / 2015
AVIZ
referitor la propunerea legislativă privind alegerea Camerei Deputaților și a Senatului. Precum și pentru organizarea și funcționarea Autorității Electorale Permanente
Analizând propunerea legislativă privind alegerea Camerei Deputaților și a Senatului. Precum și pentru organizarea și funcționarea Autorității Electorale Permanente, transmisă de Secretarul General al Senatului cu adresa nr.B263 din 27.05.2015,
CONSILIUL LEGISLATIV
În temeiul art.2 alin.1 lit.a) din Legea nr.73/1993, republicată și al art.46(2) din Regulamentul de organizare și funcționare a Consiliului Legislativ,
Avizează favorabil propunerea legislativă, cu următoarele observații și propuneri:
1. Propunerea legislativă are ca obiect de reglementare stabilirea unui nou cadru legal de organizare și desfășurare a alegerilor pentru Camera Deputaților și Senat. Principalele elemente de noutate față de actuala reglementare sunt: revenirea la sistemul de vot proporțional pe liste închise, întocmirea listelor electorale permanente și pentru cetățenii români cu drept de vot care au domiciliul sau reședința în afara țării, crearea corpului experților electorali. Totodată, este reglementată organizarea și funcționarea Autorității Electorale Permanente.
Prin conținutul său normativ, proiectul face parte din categoria legilor organice, fiind incidente prevederile art.73 alin.(3) lit.a) din Constituția României, republicată, iar în aplicarea dispozițiilor art.75 alin.(1), prima Cameră sesizată este Senatul.
2. Întrucât propunerea legislativă implică modificarea prevederilor bugetului de stat, sunt aplicabile dispozițiile art.111 alin.(1) teza a doua din Constituție, fiind necesar a se solicita punctul de vedere al Guvernului.
Totodată, sunt aplicabile prevederile art.15 alin.(1) și (2) din Legea nr.500/2002 privind finanțele publice, cu modificările și completările ulterioare, referitoare la întocmirea unei fișe financiare, pe care Guvernul are obligația de a o transmite Senatului în termen de 45 de zile de la primirea solicitării.
3. Semnalăm că prezenta propunere nu este însoțită de un document de prezentare și motivare care să fie redactat conform cerințelor art.30-34 din Legea nr.24/2000, republicată, cu modificările și completările ulterioare.
Astfel, în expunerea de motive, ca instrument de prezentare a actualei propuneri legislative trebuie să se facă referire, în principal, la:
a) cerințele care reclamă intervenția normativă, cu referire specială la insuficiențele reglementărilor în vigoare, la existența unor neconcordanțe legislative sau a unui vid legislativ;
b) principiile de bază și finalitatea reglementării propuse, cu evidențierea elementelor noi;
c) efectele avute în vedere, în funcție de obiectul reglementării;
d) implicațiile pe care noua reglementare le are asupra legislației în vigoare.
De asemenea, având în vedere importanța proiectului, este de analizat dacă acesta nu ar trebuit să fie însoțit de un studiu de impact.
4. Semnalăm că proiectului îi lipsește formula introductivă, care trebuie inserată după titlu, astfel:
Parlamentul României adoptă prezenta lege.
5. Referitor la normele de trimitere din cadrul proiectului, sugerăm o analiză mai atentă a acestora, deoarece în unele cazuri acestea nu sunt corecte.
Ca exemplu, menționăm norma din cadrul art.12 alin.(1) lit.m) care trimite la art.56 alin.(12), cu toate că respectivul articol are doar 11 alineate, sau norma de la art.56 alin.(5) care face trimitere la condițiile prevăzute la alin.(3), deși la respectivul alineat se definește minoritatea națională, fără a se prevedea condiții.
6. La Capitolul I, este de analizat dacă acesta nu ar trebui să cuprindă, în cadrul unui articol de sine stătător, definițiile termenilor și expresiilor utilizate în cadrul proiectului, cum ar fi alegător, alegeri anticipate, etc. În cadrul acestui articol ar trebui să fie incluse și expresiile definite pe parcursul legii, inclusiv cele din capitolul referitor la Dispoziții tranzitorii și finale.
7. La art.3 alin.(4), pentru un plus de rigoare normativă, sugerăm să se analizeze dacă textul tezei a II-a nu ar putea fi completat cu sintagma ori să voteze un anumit candidat sau listă de candidați.
8. Referitor la dispozițiile art.5 prin care se stabilește numărul de mandate de deputați și senatori dintr-o circumscripție electorală prin raportare la norma de reprezentare, nu se înțelege cum s-a stabilit un număr de 4 deputați și 2 senatori în cazul circumscripției electorale nr.43, cea pentru cetățenii români cu domiciliul în afara țării, în lipsa unei cifre oficiale exacte a numărului cetățenilor români cu domiciliul în afara granițelor țării. Este de analizat dacă nu se creează o discriminare între cetățenii din circumscripțiile electorale constituite pentru cetățenii români cu domiciliul în România și cei din circumscripția constituită pentru cetățenii români cu domiciliul în afara României, ponderea votului acestora fiind diferită în funcție de domiciliu sau reședință.
De asemenea, este de apreciat dacă norma de la alin.(6) nu instituie o dublă reglementare în raport cu teza finală a art.4.
9. La art.7 alin.(3), este necesară reformularea normei, deoarece răspunderea civilă sau penală, sunt tot forme ale răspunderii juridice.
La alin.(4), pentru precizia normei, sugerăm să se menționeze în mod expres prevederile Legii nr.188/1999 avute în vedere.
10. La art.15 la alin.(2), textul trebuie reformulat, în sensul că tragerea la sorți se face din rândul experților electorali care au depus o cerere de a participa la tragerea la sorți pentru desemnarea președinților secțiilor de votare și locțiitorilor acestora. De asemenea, trebuie prevăzut un termen de depunere a acestor cereri.
11. La art.16 alin.(6), sugerăm reformularea textului, deoarece poate fi interpretat în sensul că foștii președinți sau locțiitorii acestora, care s-au retras sau au fost excluși din corpul experților electorali, nu ar mai putea participa niciodată la examen, deoarece nu este îndeplinită prima condiție: nu au mai exercitat funcția de președinte al biroului electoral al secției de votate sau de locțiitor al acestuia.
De asemenea, sugerăm a se analiza dacă acest articol nu ar trebui să reglementeze și cazurile de încetare de drept a calității de membru al corpului experților electorali.
12. La art.21 alin.(5) lit.f), pentru claritatea exprimării, sugerăm înlocuirea termenului raza cu aria.
13. La art.26 alin.(2), nu este clar dacă persoanele împuternicite la care se referă textul, sunt unele și aceleași cu persoanele autorizate la care se referă celelalte alineate ale articolului.
Referitor la normele propuse pentru alin.(5) și (6), precizăm că acestea nu se încadrează tematic în cuprinsul actului normativ. Sugerăm ca prevederile conținute să facă obiectul intervenției legislative asupra Legii nr.284/2010.
14. La art.31, este de analizat dacă prevederile cuprinse nu ar trebui incluse în Titlul II Capitolul II, care reglementează atribuțiile Autorității Electorale Permanente.
15. La art.33 alin.(1) lit.e), nu este clar dacă prin sintagma dacă este cazul se înțelege dacă alegătorul are o asemenea reședință sau dacă alegătorul solicită. Pentru claritate se impune reformularea textului.
16. La art.35 alin.(1), pentru corelarea cu art.42 alin.(2), propunem completarea normei cu sintagma precum și pe baza cererilor formulate potrivit art.42 alin.(2).
17. La art.42 alin.(1), este de analizat dacă, pentru claritatea normei, nu ar trebui prevăzut că, prin cerere se solicită înscrierea în listele electorale permanente cu adresa de reședință, deoarece, potrivit art.33 alin.(1) lit.g), adresa de reședință este menționată în Registrul electoral.
La alin.(2), nu este clar dacă prin sintagma pentru scrutinul respectiv se urmărește ca înscrierea în Registrul electoral cu adresa din țara de domiciliu a cetățenilor români cu domiciliul în străinătate, să fie doar temporară, urmând ca după alegeri să fie radiați din Registru.
18. La art.53 alin.(1) lit.a), pentru rigoarea redactării, sintagma art.52 alin.(8), (9) și (10) se va scrie sub forma art.52 alin.(8) -(10).
La lit.e), pentru o informare completă asupra Ordonanței de urgență a Guvernului nr.24/2008, în finalul normei trebuie introdusă sintagma aprobată cu modificări și completări prin Legea nr.293/2008, cu modificările ulterioare.
19. La art.54 alin.(2), din coroborarea acestui text cu dispoziția cuprinsă la art.94 alin.(2) lit.a) rezultă o antinomie, în sensul că, deși un partid poate depune liste de candidați și în mai puțin de 4 circumscripții electorale, în condițiile art.54 alin.(2), totuși acest partid nu ar putea obține niciun mandat, deoarece nu ar întruni pragul electoral care, potrivit art.94 alin.(2) lit.a) este de 5% din totalul voturilor exprimate la nivel național sau 20% din voturile valabil exprimate în cel puțin 4 circumscripții electorale pentru toți competitorii electorali.
20. La art.59, este de analizat dacă norma de la alin.(5) nu instituie o dublă reglementare în raport cu prevederile art.52 alin.(6) și (7).
De asemenea, pentru precizia normei, ar trebui să fie menționat unde anume sunt prevăzute condițiile specifice organizării secțiilor de votare în străinătate la care se face referire.
21. La art.76, precizăm că soluția legislativă propusă nu este corelată cu dispozițiile Legii audiovizualului nr.504/2002. Menționăm că, potrivit art.261 din Legea nr.504/2002, competența de a stabili regulile referitoare la reflectarea campaniei electorale de către radiodifuzori aparține Consiliului Național al Audiovizualului[1], care emite norme cu caracter obligatoriu. Nerespectarea acestor norme reprezintă contravenția prevăzută de art.91 alin.(1) din Legea nr.504/2004, pentru care se aplică sancțiunea prevăzută de art.91 alin.(3) din același act normativ.
Pe de altă parte, art.65 alin.(5) și (6), art.66 - 75, art.77 și art.78 alin.(2) din proiect instituie, de asemenea, reguli privind reflectarea de către radiodifuzori a campaniei electorale, a căror nerespectare ar urma să se sancționeze potrivit art.90 alin.(2) din Legea nr.504/2002. Or, această normă stabilește sancțiunea aplicabilă în cazul săvârșirii altor fapte decât cele referitoare la reflectarea campaniei electorale de către radiodifuzori.
Pentru evitarea necorelărilor legislative, art.76 trebuie reanalizat și reformulat, avându-se în vedere și faptul că, la alin.(3) trebuie indicate în mod expres sancțiunile complementare avute în vedere de text, întrucât această noțiune nu este utilizată în cuprinsul Legii nr.504/2002.
Mai mult decât atât, art.76 alin.(2) ar trebui să prevadă în mod expres că sancțiunile se aplică de Consiliul Național al Audiovizualului, potrivit dispozițiilor Legii nr.504/2002, întrucât acest act normativ prevede o procedură specifică în ceea ce privește răspunderea contravențională.
22. La art.94 alin.(1), pentru precizia normei de trimitere la art.93, sugerăm să se redea și alineatul care prevede dosarele la care se dorește a se face referire, respectiv alin.(9).
La alin.(2), pentru precizia normei, propunem înlocuirea sintagmei 20% din voturile valabil exprimate în cel puțin 4 circumscripții electorale cu sintagma 20% din totalul voturilor valabil exprimate în cel puțin 4 circumscripții electorale.
La lit.a) a alin.(6), pentru claritatea și concizia normei, propunem înlocuirea sintagmei pentru toate listele de candidați ale partidelor politice, alianțelor politice, alianțelor electorale și ale organizațiilor cetățenilor aparținând minorităților naționale ce întrunesc condiția prevăzută la alin.(2) și pentru candidații independenți cu sintagma pentru toți competitorii electorali care întrunesc condițiile prevăzute la alin.(2).
23. La partea introductivă a art.98, pentru un spor de rigoare normativă, expresia dacă acestea nu constituie infracțiuni trebuie înlocuită cu sintagma dacă nu sunt săvârșite în astfel de condiții încât să constituie, potrivit legii penale, infracțiuni.
Referitor la contravențiile stabilite în cuprinsul art.98 semnalăm următoarele:
a) La lit.a), trimiterea la art.49 alin.(2) trebuie reanalizată, întrucât această normă nu cuprinde instituirea unei obligații a cărei încălcare să poată constitui contravenție. Observația este valabilă și pentru lit.t), referitor la trimiterea la art.16 alin.(16).
b) La lit.d), din formularea prea generală a normei nu rezultă care anume dispoziții legale sunt avute în vedere de text, reglementarea fiind lipsită de claritate și previzibilitate. Este necesară, de aceea, reformularea normei și indicarea expresă a dispozițiilor care instituie obligații a căror încălcare constituie contravenție. Observația este valabilă, în mod corespunzător, și pentru lit.k) și x).
Referitor la norma din cuprinsul lit.d), precizăm că indicarea expresă a dispozițiilor este necesară și pentru stabilirea cu exactitate a competenței agenților constatatori. Avem în vedere faptul că, potrivit art.99 alin.(2) lit.a) și d), constatarea contravenției prevăzute la art.98 lit.d) intră atât în competența polițiștilor, cât și a Biroului Electoral Central. Or, pentru eliminarea oricăror confuzii, este necesar ca normele din cuprinsul art.99 alin.(2) lit.a) și d) să indice competența agenților constatatori prin trimitere la dispozițiile a căror încălcare constituie contravenție, potrivit următorului model: pentru faptele prevăzute la ... art.98 lit.d), constând în nerespectarea dispozițiilor art.....
c) La lit.e), pentru corectitudinea normei de trimitere, expresia agenții constatatori prevăzuți la art.100 trebuie redată sub forma agenții constatatori prevăzuți la art.99 alin.(2).
d) La lit.m), semnalăm că din redactarea textului rezultă că se acordă posibilitatea ca o entitate să tipărească fără drept specimenul anulat al buletinului de vot pus la dispoziția competitorilor electorali. O astfel de soluție legislativă este cel puțin discutabilă și trebuie reanalizată. De altfel, precizăm că, dacă prin expresia specimenul anulat pus la dispoziția competitorilor electorali s-au avut în vedere, de fapt, cele două buletine de vot, vizate și anulate care, potrivit art.63 alin.(8), pot fi eliberate de biroul electoral de circumscripție la cererea competitorilor electorali, excepția prevăzută de art.98 lit.m) nici nu este corectă. Avem în vedere faptul că respectivele buletine de vot nu sunt specimene tipărite în mod special (așa cum reiese din text), ci buletine de vot tipărite în condițiile legii, care însă au fost vizate și anulate.
Este necesară, de aceea, reanalizarea și reformularea corespunzătoare a normei propuse pentru art.98 lit.m).
e) La lit.s), semnalăm că biroul electoral al secției de votare nu are personalitate juridică, astfel încât nu poate fi subiect activ al vreunei contravenții. Pentru acest motiv, este necesară reformularea normei, prin indicarea expresă a persoanelor din cadrul biroului electoral al secției de votare care urmează a fi sancționate în cazul întocmirii proceselor-verbale cu încălcarea dispozițiilor legii. În acest context, sugerăm să se analizeze dacă nu ar trebui ca textul să aibă în vedere și întocmirea necorespunzătoare a proceselor-verbale încheiate la nivelul birourilor electorale de circumscripție, prevăzute la art.95.
f) La lit.z), trimiterea la dispozițiile art.92 și 93 nu este suficientă pentru a stabili care anume este fapta care constituie contravenție. Avem în vedere faptul că aceste norme stabilesc procedura de numărare a voturilor, de consemnare a rezultatului votului și de predare a dosarelor întocmite la nivelul secțiilor de votare. Pentru claritatea și previzibilitatea reglementării, este necesară indicarea exactă a normelor care stabilesc obligații a căror nerespectare constituie contravenție, astfel încât să rezulte atât care este fapta sancționată, cât și subiectul activ al contravenției.
Mai mult decât atât, semnalăm că, prin trimiterea generică la art.93 s-ar crea o situație de dublă reglementare a faptei prevăzută deja drept contravenție la lit.s).
De asemenea, semnalăm că la identificare enumerărilor nu au fost folosite literele ș) și ț), fiind astfel necesară revederea atât a marcării enumerărilor din cadrul art.98, cât și a normelor de trimitere la acestea.
În acest sens, precizăm că la marcarea enumerărilor prevăzute la art.103 alin.(1) s-au folosit respectivele litere, procedându-se astfel în mod neunitar în situații similare.
24. La art.99 alin.(2) lit.a), pentru corectitudinea normei de trimitere, expresia precum și pentru fapta prevăzută la art.99 lit.j) trebuie redată sub forma precum și pentru fapta prevăzută la art.98 lit.j).
În plus, pentru corectitudinea exprimării, precum și pentru corelare cu dispozițiile art.189 din Codul civil, expresia de către persoane fizice sau juridice private trebuie înlocuită cu sintagma de către persoane fizice sau de către persoane juridice de drept privat. Cu toate acestea, este de apreciat dacă nu cumva nerespectarea hotărârilor, deciziilor și instrucțiunilor Autorității Electorale Permanentă nu poate fi reținută și în ceea ce privește persoanele juridice de drept public. Propunem, de aceea, reanalizarea normei sub acest aspect.
La art.99 alin.(2) lit.b), întrucât biroul electoral nu are personalitate juridică, acesta nu poate fi subiect activ al vreunei contravenții. Pentru acest motiv, textul ar trebui să se refere la faptele săvârșite de membrii birourilor electorale, și nu la faptele săvârșite de birourile electorale.
Totodată, semnalăm că, potrivit dispozițiilor art.15 alin.(1) din Ordonanța Guvernului nr.2/2001, constatarea contravențiilor și aplicarea sancțiunilor se fac de către persoanele anume prevăzute în actul normativ, numite în mod generic agenți constatatori, și nu de către anumite entități, cum ar fi birourile electorale. Este necesar, de aceea, ca lit.b) să se refere în mod expres la anumite categorii de persoane care alcătuiesc biroul electoral (cum ar fi, de exemplu, președintele biroului electoral).
Observația este valabilă, în mod corespunzător, și pentru art.99 alin.(2) lit.c), care conferă calitatea de agent constatator Biroului Electoral Central.
Pentru asigurarea uniformității în reglementarea domeniului contravențiilor, propunem ca în cuprinsul art.99 alin.(4) să fie utilizată formula consacrată în cazul normei de completare cu dispozițiile Ordonanței Guvernului nr.2/2001 în următoarea redactare:
(4) Contravențiilor prevăzute la art.98 le sunt aplicabile dispozițiile Ordonanței Guvernului nr.2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr.180/2002, cu modificările și completările ulterioare.
25. La art.117 alin.(2), pentru rigoarea redactării, sintagma dispozițiile art.85 alin.(11) (12) se va reda sub forma dispozițiile art.85 alin.(11) și (12).
26. Având în vedere obiectul de reglementare al prezentei propuneri legislative, este de analizat dacă norma de la art.120, care se referă la alte tipuri de alegeri, trebuie prevăzută în cadrul acestui proiect sau ar trebui să se regăsească în cadrul actelor normative care stabilesc regimul cadru aplicabil fiecărui tip de alegeri la care se face referire.
27. Referitor la Anexa nr.2, semnalăm că nu există o normă de trimitere în corpul actului normativ.
PREȘEDINTE
dr. Dragoș ILIESCU
București
Nr.
[1] Art.261. - (1) Pentru încurajarea și facilitarea exprimării pluraliste a curentelor de opinie, radiodifuzorii au obligația de a reflecta campaniile electorale în mod echitabil, echilibrat și imparțial.
(2) În aplicarea corectă a prevederilor alin. (1), Consiliul emite norme cu caracter obligatoriu, controlează respectarea prevederilor legale și ale normelor emise și sancționează încălcarea acestora.